来源： 时间：2020-07-22 10:48:51
“垃圾分类”这个概念，被提出已经有20余年。然而，直到近两三年，垃圾分类才开始广泛进入大众视野，并不断加强。
不过，尽管如此，对于垃圾分类如何在一个城市区域，或者整个乡镇区域稳定运行；解构混合垃圾治理，构建垃圾分类治理体系，实现一定指标化的循环再利用；将垃圾分类治理纳入公共管理体系的一部分，实现常态化、可持续管理等等问题，却仍旧面临重重挑战。
2000年以后，快速城市化，垃圾逐年增长的过程中，垃圾分类没有真正落地，没能成为城市垃圾治理的主导政策。而焚烧混合垃圾这种末端处置方式占据上风，在过去近20年的发展中，成为垃圾管理中的主要依赖。根本原因是垃圾管理政策中，对垃圾焚烧的各种支持。
垃圾分类是综合性的废弃物治理的思路，旨在建立在源头垃圾产生的地方，实现分类投放，并最大程度实现无害化和资源化，以及全民参与的社会机制。垃圾焚烧则是末端处置的一种思路，会使垃圾处置排放复杂化，将固体污染绝大部分转化成气态污染，占据空气污染的空间。
图：垃圾处理优先次序原则
从废弃物管理的角度来讲，“垃圾分类”和“垃圾焚烧”两者本不应该放在一个层面来对比或者讨论。但是，如果不谈两者的关系，无法全面理解垃圾分类过去20年为何始终无法实现的背后因素。
2000年开始，我国正式提出垃圾分类试点工作。第一波试点包括了北京在内的8个城市。几乎同一时期，另外一条末端混合处置导向的垃圾治理模式——垃圾焚烧的规划开始出现在中国一线城市和沿海发达地区的垃圾末端处置设施配置中。
垃圾分类第一波实践的最后结局大家有目共睹，无疾而终，现在已经无迹可寻。在接下来的十几年里，到2017年之前，一线城市北、上、广、深，再到部分省会城市，不止一次开展垃圾分类工作。有的是要试点，有的甚至是提出要全市区域开展垃圾分类。但没有一个城市或者区域在2017年之前，真正落实垃圾分类体系建设，也不具备垃圾分类所需的各种管理和基础设施建设。垃圾分类一直停留在口头上，或者在试点小区摆放垃圾桶。不仅是垃圾分类所需的基础设施——分类投放、分类收运和分类处理的硬件不到位，垃圾分类治理的管理体系也停留在表面。
2011年前后，北京和广州等地，相继通过了和垃圾分类直接相关的一些管理条例。比如，2011年，北京发布《北京市生活垃圾管理条例》。条例对垃圾分类的责任主体做了明确说明。但是，直到2019年，《北京市生活垃圾管理条例》重新修订，并明确提出2020年5月1日正式实施，北京市关于垃圾分类的工作才逐渐落实。但相较于9年前，北京日垃圾焚烧量已由3000余吨增长到16000多吨。在建的垃圾焚烧项目会让北京的垃圾焚烧量继续增加。而垃圾分类后，占总量50%以上的易腐烂垃圾的生化处理设施，比如堆肥场，处理能力却一直没有增加，现在依然是2006年的3600吨/日。
如此之下，即使实现源头社区全面动员，居民在家里做好干湿垃圾分类投放，后端分类处置设施的缺失只能让分好类的垃圾混合起来处理。
尽管2006年之后，不同地区的民众，对混合垃圾焚烧表达了强烈的不同意见。但2009年之后，混合垃圾焚烧主导的末端处置设施，仍旧占据了上风逐渐成为垃圾治理的主导性的，在很多城市和地区，甚至成为唯一性的处置设施。
在可再生能源补贴等机制的激励下，垃圾焚烧从一线城市到二三线城市，再到现在的县级区域，一路高歌猛进。从2010年到2020年，仅仅十年时间，垃圾焚烧厂的数量增加了近300座。
为垃圾焚烧加持的不止有可再生能源电价补贴和各地自由定价的垃圾焚烧处理费，还有项目建设的用地和其他政策审批的绿色通道等。比如北京在2010年建设的，日焚烧量3000吨的鲁家山垃圾焚烧项目，就进入北京市“折子”工程，享受各种绿色通道。
当然，垃圾焚烧能够在全国600多个城市强力推进的根本，是在垃圾治理的五年计划中。从十一五计划到十三五计划，对垃圾焚烧都有明确的推进目标。垃圾焚烧项目的建设，成为各地垃圾治理的核心考核指标之一。比如在十三五规划中，关于垃圾焚烧的部分，明确提出，垃圾焚烧要实现全国50%以上的比例。而垃圾分类，在五年规划中，出现的篇幅较小，也不是强制性的管理计划。
混合垃圾焚烧在政策的支持下，在各个城市占据了主导地位，给我们的垃圾分类，以及探索可持续的废弃物治理到底带来了什么样的影响和障碍？
混合垃圾焚烧占据主导地位带来了几个严重后果。
一、混合垃圾处置的思维继续占据垃圾管理的主导地位，可持续的废物治理方式，比如“无废城市”这种可持续的废物治理思路的提出整整滞后了十几年。如此，可以实现垃圾分类、循环的处置设施，不管是规划和建设，还是实施，都被一再推迟。
二、垃圾焚烧设施的存在，让垃圾分类等可持续废弃物治理，一再被推迟，一直停留在表面。“垃圾这么多，不烧怎么办”成为发展垃圾焚烧的主要借口之一。因此，很多城市提出全量焚烧的战略，比如深圳市。规划中，或者在建设的垃圾焚烧设施，处理能力能够涵盖一个城市的垃圾产生量。这直接导致管理者产生了一种错觉，垃圾可以一烧了之，没有后顾之忧了。垃圾管理只需要走直线就可以了，产生者产生垃圾后，环卫部门清运出来，送到垃圾焚烧厂，烧完后，垃圾“不见了”。然而，混合垃圾焚烧产生的污染，以及由此产生的经济、社会和生态代价，却都被隐藏了。
来源：《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》
如此一来，垃圾分类只需要说说就可以了，不需要扎扎实实推进。以北京为例，2008年奥运会之后，再次提出垃圾分类试点的思路，从2009年的600个社区，到2010年的1200个社区，到2013年，全市75%的社区实现垃圾分类。这些数字，只是数字，没有任何实质内容的发生。这些社区的垃圾照旧混合投放，混合处理。
而未来几年，北京的垃圾焚烧日处理能力将达到2.5万吨。根据北京目前人口的规模，垃圾日产生量也是2.5万吨左右。
三、始终无法实现全民参与垃圾分类治理。
一个城市，当它产生的垃圾都可以被清走，垃圾有“去处”，那么垃圾问题就不会出现在公共话语中，人们不需要面对和讨论它。我们成功做到了“眼不见为净”。这样，丢一袋垃圾，和丢10袋垃圾没有区别。我们都不会感到痛，感觉不到混合垃圾处置的各种代价。当我们不需要为垃圾问题烦恼时，我们就不会想到目前的垃圾丢出去有问题，需要作出改变。
垃圾焚烧的发展，不止在城市里快速发展，在乡村的垃圾治理中，也逐渐占据支配地位。也是在过去20年间，乡村垃圾问题逐渐凸显。在十一五和十二五期间，垃圾焚烧在城市完成初步占领市场后。十三五期间，随着城乡一体化垃圾治理思路的出现，垃圾焚烧开始走向县级城市。
随着乡村振兴的实施，农村人居环境改善被提上了新的日程。而摆在在农村环境改善首位的，就是垃圾管理。要清理过去20余年乡村积存的垃圾，加上每年不断增长的垃圾产生量，和1990年代城市面临的垃圾快速增长的局面是极其相似。
随着乡村垃圾主管部门移到住房和城乡建设部（以下简称住建部），以及2015年《住房城乡建设部等部门关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》等文件的发布，乡村垃圾管理的方向定了，就是和城市接轨。乡村收集的垃圾，要统一送到县级区域的垃圾处理设施里。因此，县级垃圾处理设施的垃圾增长了至少两倍。因为在县级区域，乡村人口至少是城区的两倍。因此，在过去几年中，各地县级城市大力上马垃圾焚烧项目。同时，城乡一体化的环卫市场在乡村也全面开花。
但是，乡村必定不同于城市。乡村有广阔的土地，又保有农业种植，这是占垃圾总量50%以上易腐烂垃圾可以就近堆肥处理的天然优势。这些易腐烂垃圾甚至不需要外运出村庄和乡镇，就可以实现无害化处理，并和当地的农业种植体系，实现有机结合。
过去20年来，在城市一级，除了2019年开始，上海全区域实施垃圾分类治理，随着时间的推移，可以慢慢说清楚垃圾分类治理的思路，以及带来的经济、社会和生态变化。但是，在乡镇一级，全国各地已经出现了一批实践垃圾分类的乡镇。他们作为一个区域治理的单元，基本可以说清楚垃圾分类产生的经济、社会和生态影响。
以江西省上饶市广丰区东阳乡为例，2018年12月开始第一个村庄的垃圾分类，到2019年5月底，全乡12个行政村，7800多户家庭都开始实行干湿垃圾分类投放。2019年6月到2020年5月，相较于上一年垃圾外运到上饶市垃圾填埋场的量，每月保持减少50%以上。
同时，根据乡政府的经济支出统计，对比混合垃圾收运，2019年垃圾分类初期，算上垃圾桶、分类收集车和堆肥场等垃圾分类所需的所有基础硬件配置，人均垃圾费用只增加了5元。但这并没有计算，垃圾持续减量后，平均每天运送到垃圾填埋场，减少的运输和处理费用。这样的成本里，也没有计算，末端垃圾填埋或者焚烧等处置设施，建设需要增加的费用。所以，东阳乡的实践，证明了垃圾分类治理体系，从经济上，并没有比混合垃圾焚烧贵。而其带来的社会和环境意义，是垃圾分类设计者们，最初都没有预想到的。
也因为乡政府发动所有村委，挨家挨户动员民众实行垃圾分类投放，全乡上下，对垃圾分类有了具体而坚定的认知。经过一年多的持续管理，东阳乡80%以上的民众持续着垃圾分类投放的行为。因为定时定点分类投放和收运，乡村里的失控垃圾大大减少。民众因为参与垃圾分类投放，对于垃圾问题的认知空前提升。留在当地的易腐烂垃圾经过堆肥后，民众将肥料运回土地，有效用于农业种植中，让垃圾从哪里来，回到哪里去。
图：零废弃村落在东阳乡实践垃圾分类所总结出的基层垃圾分类治理体系
当然，东阳乡垃圾分类治理体系的出现，根本原因是，乡党委政府坚定地提出分类治理的思路，坚持政府主导，建立起打通了行政体系的垃圾分类治理体系，以及配备了垃圾分类投放、分类收集和分类处理的硬件设施。两者有效结合，保障了垃圾分类治理的落地和可持续操作。
2016年12月21日，中央财经领导小组提出，普遍推行垃圾分类制度，关系到垃圾是否可以实现减量化、资源化和无害化。2017年，住建部提出，要在46个城市强制执行垃圾分类。在过去三年里，垃圾分类在一些城市开始出现其真正具备的条件。比如上海，用强有力的行政管理机制，在过去一年多的时间里，将垃圾分类秩序逐步在一个超级大城市建立起来。于是，我们看到，只要行政管理意愿强烈，垃圾分类治理体系，可以在管理者们的带动下，全民逐渐参与进来。
同时，在垃圾管理的话语体系里，垃圾焚烧，也不再是“唯一出路”。垃圾焚烧占据垃圾管理主导性的局面，在话语上开始出现扭转。
但是，要真正推进垃圾分类治理体系的实现，我们还需要垃圾管理政策的根本变化。决定垃圾治理导向的重要法规和制度，要将垃圾分类治理提升到核心。并在关系到垃圾治理实施的五年规划中，将垃圾分类管理指标化和具体化。比如，垃圾分类中占50%以上的易腐烂垃圾，不允许再进入垃圾焚烧厂焚烧处理。要将处置易腐烂垃圾的生化处理设施建设，如同当年垃圾焚烧厂建设一样，提升到垃圾处理总量50%以上的指标上。这样分类后的易腐烂垃圾，才可以实现资源化和无害化处理。更要在监管体系中，将垃圾分类放在垃圾治理的核心考核指标里。
混合垃圾焚烧厂建设可以通过政策引导实现快速发展，占据垃圾末端处置设施的主导地位。如果垃圾分类占据垃圾治理主导地位的话，相信同样可以借着政策的东风，乘风破浪。这样，在不久的将来，全民深刻意识，并参与到垃圾分类治理中，实现可持续治理的循环型社会将不再遥远。
