【政策解读】《关于加强土壤污染防治项目管理的通知》解读

关于加强土壤污染防治项目管理的通知

各有关单位：

土壤与地下水修复是我国新兴的环保产业，土壤污染防治项目管理过程中存在各省管理办法差异比较大、管理程序不明的问题，有些省市套用基建项目管理，有些省市叠加了建设和环境管理的双重程序，对土壤污染防治项目不完全适用，影响了土壤污染防治项目的执行效率和效果。在此背景下，生态环境部土壤生态环境司起草完成了《关于加强土壤污染防治项目管理的通知》（以下简称通知），生态环境部办公厅2020年9月8日印发了本通知。中国化工环保协会土壤修复专委会特此邀请中国环境科学研究院谷庆宝研究员给予解读。

一、项目类型与周期

土壤污染防治项目，包括土壤污染源头防控、土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、风险管控与修复方案编制、风险管控、修复、土壤环境监管能力提升等项目类型。

解读：：项目类型是针对国家土壤污染防治专项资金支持的项目类型进行的归纳。经过多年来的实践，虽然土壤污染防治专项资金主要支持修复工程，但修复工程的前期工作也需要费用，很多地方财力不足，难以形成具备条件的修复工程项目。为了减轻地方政府财政困难，促进专项资金执行效率，土壤污染防治专项资金支持类型增加了源头防控、调查评估和修复方案编制的内容。监管能力提升项目，地方政府可以用于建立污染场地信息系统、建设或购置土壤污染防治监测设施设备等。

项目周期指从下达预算到项目总结的过程。风险管控、修复项目周期一般不超过三年，涉及地下水风险管控、修复的项目和涉及农用地安全利用的项目周期一般不超过五年，其他项目周期一般不超过两年。

解读：：地下水修复和风险管控效果评估要求至少要有4个批次的季度监测数据，初步判断稳定达标，才能进行效果评估和最终验收，农用地的整体效果评估需要连续2年的每季治理效果，所以实施周期需要长一些。

项目周期较长的项目，可分年度、分批次安排资金予以支持，在首次安排资金支持时明确年度资金支持计划，在后续年份按计划优先安排资金。项目年度预算应当根据预估该项目当年所需的资金合理安排。对于项目结转结余资金，应当按照《中华人民共和国预算法》和财政部关于结转结余资金的有关规定办理。

解读：：对于工程量特别大、需要经费较多、项目周期较长的项目，在项目申报的时候要分别列出每年实施的工程内容和资金需求，如果获得支持，国家和地方可分年度、分批次给予经费安排，便于国家资金和项目实施单位按质按量实施。

二、项目管理分工

（一）生态环境部会同财政部负责中央土壤污染防治专项资金项目储备库制度的建设、管理和完善，负责编制项目入库指南，组织地方申报项目，开展评估和审核项目入库，强化项目执行监督指导。

（二）省级生态环境主管部门会同财政主管部门负责本省（区、市）土壤污染防治专项资金项目储备库建设，择优向中央储备库上报本省（区、市）项目，对项目内容的真实性、准确性负责审查核实，并加强对项目的管理和监督指导。

（三）项目单位负责项目前期工作，申请纳入储备库，组织项目实施，委托开展效果评估。项目单位对项目建议书、可行性研究报告、初步设计、项目实施方案等文件的真实性负责；对项目的申报、进度、资金使用（结算）、质量、总结、报备档案等全过程负责。项目单位由地方人民政府或其指定的部门、单位承担。原则上项目立项批复单位、项目实施方案审查单位不得作为项目单位。

解读：：土壤污染防治专项资金项目由中央财政和生态环境主管部门以及地方财政和生态环境主管部门共同组织管理，项目单位负责项目申报材料准备、项目实施、委托开展效果评估等工作。项目申报的时候，尽量回避批复和审查部门作为项目单位的情况。比如地方环保局申报就不太合适，地方环保局一般是实施方案审查单位，建议土地储备中心作为建设用地项目单位比较合适，农用地由农业农村相关部门作业项目单位比较合适。

三、项目管理程序

项目管理程序包括项目申报、评估审核项目入库、确定年度支持项目、组织实施和进展调度、项目总结、报备项目档案等环节。项目的监督检查、绩效评价按相关规定和要求执行。

（一）项目申报。项目单位应当编制项目实施方案，按照本省（区、市）有关规定，报送地方有关主管部门或者生态环境主管部门，对项目实施方案予以审查。项目可行性研究报告及其批复可替代项目实施方案及审查意见。

解读：：有些地方既要求编制项目实施方案又要可行性研究报告，其实是重复管理，增加了申报单位负担，实施方案和可行性研究报告编制一个就可以了。根据省里对实施方案编制要求的深度来编制。

（二）评估审核项目入库。省级生态环境、财政主管部门根据项目实施方案的审查意见或立项批复，纳入省级土壤污染防治专项资金项目储备库；结合本地土壤污染防治工作需要，通过中央生态环境资金项目管理系统（以下简称项目管理系统）向中央储备库择优申报项目。生态环境部组织相关领域专家开展评估审核，将符合条件的项目纳入项目管理系统中的储备库。

解读：：评估审核是两级审核，省级审核和国家级审核。项目库也是两级库，包括省级和中央储备库两个库。

（三）确定年度支持项目。根据财政部下达分省份中央土壤污染防治资金预算，省级生态环境主管部门应当会同财政主管部门从中央项目储备库中择优选择项目，通过项目管理系统提交生态环境部、财政部备案后即可实施。

解读：：未来资金的安排不会按照之前的因素法方式进行按比例分摊，未来的经费下达将按照各省具备实施条件的项目数量来设置预算，有些省市如果没有合适的项目就可能不安排土壤污染防治专项资金支持了。具备实施条件的项目越多的省份可能获得的支持力度越大。

（四）组织实施和进展调度。项目单位按照批复的初步设计文件或者项目实施方案组织实施，确保按期完成。项目实施过程应严格按照项目实施方案和有关要求，做好施工等有关记录和有关资料存档。省级生态环境主管部门会同有关部门定期调度项目进展情况，每季度结束后10个工作日内，将项目进展情况通过项目管理系统上报生态环境部。

解读：：项目单位负责组织实施，省级生态环境主管部门负责督导和调度。初步设计文件或实施方案是项目实施的依据，所以实施方案必须要达到一定的深度才具有可操作性。

（五）项目总结。项目完成后，项目单位应当编制项目总结报告，报省级生态环境主管部门。总结报告要对项目实施过程进行回顾，评估实施内容是否与项目批复文件或者项目实施方案一致，项目是否达到预期成果。按照国家有关规定应当开展竣工验收的项目，总结报告应当附竣工验收情况。项目单位上报总结报告前，项目实施所涉及的土壤污染状况调查报告、风险评估报告、效果评估报告，以及风险管控与修复方案等应当依据《中华人民共和国土壤污染防治法》通过评审或备案。

解读：：编制项目总结报告的时候，所有资料，包括调查，风险评估，效果评估，方案报告等都要备案，通过项目信息系统提交。提交以后才能提交总结报告，完成项目。

（六）报备项目档案。项目单位应当及时收集、整理项目各环节的文件资料，建立、健全项目档案，在上报项目总结报告同时，向省级生态环境主管部门报备项目档案。国家另有规定的，从其规定。

解读：：档案也是项目管理的一个重要环节，对未来资金执行，评估土壤污染防治技术的有效性，可操作性，制订土壤污染防治技术成本定额等，提供依据。

四、项目管理要求

（一）项目实施方案。包括项目概况、必要性、项目范围及内容、技术路线、投资估算、前期工作投入资金、拟申请中央土壤污染防治专项资金额度（含年度资金支持计划）、实施进度安排、预期成果等内容，达到可行性研究报告的深度。按照本省（区、市）有关规定，要求项目实施方案达到初步设计水平的，从其规定。

解读：：前期工作投入资金（地方政府投入资金如实填写，目前没有要求配套），拟申请中央土壤污染防治专项资金额度，投资估算是多少报多少，有能力的政府可以提供配套资金，目前不是必须提供配套。

年度申报资金支持的项目，实施方案中要包括每年工作内容，每年资金计划，实施进度安排和年度资金支持计划是相匹配的。

预期成果，目前比较关注的是环境效果。个人认为未来可以增加环境管理的预期成果。国家专项资金的支持不只是为了完成某个污染治理工程，更重要的是通过对工程支持，获得一些有利于管理的支撑数据，提高土壤污染防治管理能力。

原则上实施方案要达到可行性研究报告的深度，不能太浅。湖南，广西，甘肃等已经发布了土壤污染防治项目的管理办法，如果地方政府有实施方案编制深度要求的，就按照属地化管理要求。比较复杂的项目，特别是形成固定资产的项目一般是要做初步设计的要求，不一定所有的项目都要做初步设计。

幸运的是，有些省对于不同行业的工程可行性研究报告和初步设计，由行业主管部门来评审，如生态环境治理工程的可行性研究报告和初步设计由生态环境主管部门来评审，而不是大而统地由发改部门来评审，这种做法非常有利土壤污染防治项目的实施。

（二）招标、采购和财审。项目单位应当严格执行国家有关招标投标、政府采购等制度。预算评审由财政主管部门组织，预算评审没有定额标准的，可以通过比价和询价等方式确定招标和采购的控制价。

解读：：土壤污染防治工程项目目前多数没有定额，本条可以作为土壤污染防治工程项目预算编制单位给财政部门解释说明预算编制的依据，即如果没有定额标准的，通过比价和询价方式可以确定招标和采购的控制价。但本条明确预算由财政主管部门评审，然而不同地方财政部门对预算评审的要求可能不同，如果财政部门不认可，则会导致预算编制的复杂化。未来期望，与可研一样，生态环境工程的预算也由生态环境主管部门来组织评审。

（三）管理制度。风险管控、修复项目推行项目法人制、工程监理制，鼓励有条件的地区探索全过程工程咨询服务和工程总承包模式。从事土壤污染风险管控和修复活动的单位，参与项目的工程施工、监理等单位或机构，应当依法取得相应资质或具备相应的专业能力。

解读：：项目执行单位要是法人单位。土壤污染防治在我国起步晚，部分地区的基层管理经验不足，希望通过采用项目全过程工程咨询服务和工程总承包，设计施工有一个单位来完成，从面简化和便于管理。但通常要求工程分包的单位需要相应资质，该通知简化了一些管理的工作量，但资质要求和内容并不能忽略。

（四）项目调整。对技术路线发生重大变化的项目，或者需要变更申请中央土壤污染防治专项资金额度、年度资金支持计划的，项目单位应当报项目立项批复单位、实施方案审查单位同意。

解读：：项目调整一般涉及的不太多。如果涉及按程序报批即可。

五、环境监督管理

（一）环境监管。地方人民政府生态环境主管部门依法对项目实施过程中污染防治进行监督，并可在效果评估时开展同步抽检工作。

解读：：效果评估，省级和市级检测部门在效果评估时同步对项目进行抽查，有利提高的项目执行的质量，加大管理机构的威慑，避免土壤修复工程用处成土方。这块涉及到省级和市级抽检检测费用的财政安排问题。

（二）信用管理。省级以上人民政府生态环境主管部门和其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门应当依照《中华人民共和国土壤污染防治法》，将相关单位和个人遵守相关法律法规及执业情况，录入全国土壤环境信息平台，纳入信用系统建立信用记录，将违法信息记入社会诚信档案，并纳入全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统向社会公布。

解读：：在国家行政许可日益弱化的情况下，采用信用管理替代政府行政管理，通过对执业单位的信用管理，提高执业单位违法的成本，使执业单位更有责任执行项目。

（三）社会监督。实施土壤污染风险管控、修复活动，项目施工期间，项目单位应当依法设立公示牌，公布项目内容、项目目标、施工平面图、土壤主要污染物及可能存在的环境风险和治理措施，可能存在的二次污染及防控措施、项目相关责任人及联系电话等；鼓励宣传土壤污染风险管控和修复相关科普知识。公示牌应做到醒目，有利于周边居民和群众知晓信息，可在项目区主要进出道路口设置。对距离敏感点较近或敏感程度较高的项目，设区的市级生态环境主管部门可要求项目单位协调相关社区建立居民沟通协调机制。

解读：：目前有些项目实施过程中和周边居民缺少沟通，存在一些纠纷问题，导致停工停产，因此需要建立沟通机制，通过宣传土壤污染防治科普知识，和周围居民沟通项目采用的先进技术和二次污染防控措施，消除周民居的不理解和误会。项目单位要习惯于和善于接受社会监督，如通过街道和社区机构等居民的身边人来开展有效的交流沟通。