来源：南方能源观察 时间：2020-11-05 10:00:13
近日，生态环境部办公厅发布关于公开征求《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）和《全国碳排放权登记交易结算管理办法（试行）》（征求意见稿）意见的通知。管理制度建设和支撑体系是全国碳市场建设的重要内容，此次征求意见，旨在加快推进全国碳排放权交易市场建设。eo对《征求意见稿》提到的一些重要问题进行了梳理。
上述两个《征求意见稿》明确，将对接试点碳市场，自该办法实施之日起，参与全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不重复参与相关省（市）碳排放权交易试点市场的排放配额分配和清缴等活动。
早在2019年4月3日，生态环境部就曾起草《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》，在该文件中并未对全国碳市场启动后，试点省市与全国碳市场的衔接问题做出规定。而本次征求意见则明确“不重复参与” 排放配额分配和清缴等活动。
但是，对于从试点转入全国碳市场后，结余配额是否该结转至全国碳市场，如果结转，如何确定碳市场价格等，还未有定论。同时，《征求意见稿》涉及试点市场电力行业配额的清缴，对碳价升降将产生何种影响有待观察。
对于排放配额分配方式，《征求意见稿》指出，初期以免费分配为主，适时引入有偿分配，并逐步提高有偿分配的比例。有偿分配收入实行收支两条线，纳入财政管理。生态环境部负责建立和管理全国碳排放权交易系统，此外，生态环境部可预留一定数量排放配额，用于市场调节、重大项目建设等。
省级生态环境主管部门依据生态环境部制定的排放配额分配方法，向本行政区域内的重点排放单位分配排放配额。若重点排放单位温室气体排放量发生重大变化，省级生态环境主管部门应当根据实际情况，按照生态环境部公布的规定对其已获得的免费配额进行调整。
《征求意见稿》明确了生态环境部对于配额分配的指导和管理权。虽然最终配额发放由省级部门负责，但是收紧了《碳排放权交易管理暂行办法》中允许各省主管部门自主管理的空间。不过，《征求意见稿》并未对配额总量、地方剩余配额归属等问题做出明确要求。
《征求意见稿》指出，重点排放单位可使用国家核证自愿减排量（CCER）或生态环境部另行公布的其他减排指标，抵消其不超过5%的经核查排放量。1单位CCER 可抵消1 吨二氧化碳当量的排放量。其中，用于抵消的CCER 应来自可再生能源、碳汇、甲烷利用等领域减排项目，在全国碳排放权交易市场重点排放单位组织边界范围外产生。
此前一直未明确的CCER抵销量得以明确，利好新能源、碳汇和甲烷利用等项目。这意味着上述项目可通过出售CCER获取额外的经济收益，为重点排放单位提供了潜在的低成本减排的可能。
中国自愿减排交易信息平台显示，目前主管部门公示审定的CCER项目累计达到2856个，备案项目1047个，合计备案减排量5283万吨CO₂。但2017年3月17日，国家发改委发布公告，宣布暂停有关CCER项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案的申请，待《暂行办法》修订完成并发布后，再依据新办法受理。
目前，CCER上述相关工作仍处于暂停状态，何时重新启动CCER新项目的审批、签发与注册有待观察。此外，对于其他减排指标，也还需要明确相关管理细则。
《征求意见稿》明确提出符合条件的重点排放单位是主动报告其纳入重点排放单位名录的责任主体，同时也是保证其于每年3月31日报送的排放报告真实、完整和准确的责任主体。
《征求意见稿》强化了企业对碳排放数据真实性和准确性的责任。重点排放单位对排放报告的真实性、 完整性和准确性负责，生态环境主管部门对其监测计划和排放报告质量进行核查和监督检查。
这一责任的界定，可避免在涉及资产的实际操作中，关于数据质量问题的责任纠纷。
《征求意见稿》提出，核查工作应由省级生态环境主管部门根据生态环境部有关规定，以“双随机、一公开”方式开展重点排放单位排放报告核查工作，也可以通过政府购买服务方式委托社会技术服务机构提供核查服务。
一直以来，MRV管理机制（即碳排放监测、报告、核查制度）是碳交易实施中的关键之一，在业内看来，高质量的温室气体排放数据是碳交易的根基，其作用可以等同于会计师财务核查制度。《征求意见稿》明确了“通过地方生态环境主管部门开展重点排放单位温室气体排放报告的核查工作”，进一步落实重点排放单位的排放报告主体责任、保证监管有效。
值得注意的是，“双随机、一公开”与传统核查工作有本质区别。这种方法是通过在市场主体名录库中随机抽取一定比例的检查对象，在执法检查人员名录库中随机抽取执法检查人员，依照部门联合抽查事项和法定职责进行监督检查，抽查情况及查处结果及时向社会公开。这意味着，今后的企业核查将不是全数核查，而是随机抽查。被查企业事先并不知晓自己是否会被检查，也不知道会被谁检查，减轻了企业负担，也提高了监管效率。
在此前碳市场的七个试点中，北京和深圳的管控企业，是从第三方核查机构目录中自行委托第三方核查机构开展核查工作。北京实行核查机构和核查员的双备案制，对碳排放报告实行第三方核查、专家评审、核查机构第四方交叉抽查。深圳由政府出资委托第四方对企业的碳排放核查报告进行抽查和重点检查。广东的做法则是设立技术评议机构这个“第四方”，对控排企业碳排放信息报告与核查报告进行技术审查与评议，并承担复查、抽查任务。
有业内人士指出，对全国碳排放权交易市场依靠核查确定重点排放单位“碳资产”的实际情况，还是需要考虑新方式下核查的全面性，并出台具体技术规范和工作指南。
《征求意见稿》对不主动报告处理、未按规定报告处罚和未履约处罚这三种情况做了具体说明。其中，对重点排放单位未主动报告纳入重点排放单位名录，虚报、瞒报、拒绝履行排放报告义务或者拒绝接受核查检查，未按时履行配额清缴义务等情况设置了不超过3万元罚款的规定。同时规定，省级生态环境主管部门可向市场监管、税务、金融等管理部门通报并公告被处罚的重点排放单位，对失信人员建立“黑名单”。
