来源：西尔环境 时间：2021-04-02 15:41:16
总量控制制度，是指通过向一定地区和排污单位分配特定的重点污染物排放量指标，将一定地区和排污单位产生的特定污染物数量，控制在规定限度内的污染控制方式及其管理规范的总称。
根据2015年施行的新《环境保护法》，其中第44条规定，国家实行重点污染物排放总量控制制度，并且明确规定，重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。同时还要求，企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。
《大气污染防治法》和《水污染防治法》都要求，重点污染物排放总量控制指标的分配，由国务院批准下达，省级人民政府根据国务院下达的总量控制目标负责分解落实，并按照国务院下达的总量控制目标，控制或者削减本行政区域的重点大气污染物排放总量。
实践中，省级人民政府把国务院规定的本行政区域的重点污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府，市、县人民政府再将本行政区域的重点污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。
《大气污染防治法》和《水污染防治法》还要求，排污单位排放水污染物和大气污染物，不仅不得超过国家或者地方规定的大气污染物、水污染物排放标准，还不得超过重点大气污染物、重点水污染物的排放总量控制指标。
目前，实行总量控制制度的重点污染物，一般是在水污染物和大气污染物领域。《大气污染防治法》和《水污染防治法》都明确要求，对国家确定的重点水污染物和重点大气污染物排放实施总量控制制度。
那么，具体哪些水污染物、大气污染物属于国家实行重点污染物排放总量控制的重点污染物呢？
实践中，是国务院根据污染防治工作的实际需要来加以规定。例如，“十五”期间，水污染物中将化学需氧量(COD)确定为重点水污染物，大气污染物中将二氧化硫 (SO2)确定为重点大气污染物。“十二五”期间，水污染物中将化学需氧量(COD)和氨氮(NH3-N)确定为重点水污染物，大气污染物中将二氧化硫(SO2)和氮氧化物(NOx)确定为重点大气污染物。
总量控制制度实施多年来，对减少污染排放，调整产业结构起到了积极作用，在落实政府环保主体责任方面成效显著。然而，以行政区域为单元分解排放总量指标、核算考核总量减排，涉及排污单位的范围比较小，排污总量基数不清，也缺乏相应的监控和监管，对推进排污单位主动减少污染物排放的作用有限。
因此，实行总量控制制度的重点大气污染物、重点水污染物的排放总量控制指标，通常是分配到污染物排放量比较大的一定地区和行业的排污单位，由其承担在总量上削减和控制重点污染物的任务。而排污单位污染物的排放，是否符合分配的重点大气污染物、重点水污染物的排放总量控制要求，是获取生态环境部颁发排污许可证的重要条件。
《排污许可管理条例》第11条，就将重点污染物排放符合重点污染物排放总量控制要求，作为颁发排污许可证的四个必要条件之一。并在第22条规定，排污许可证执行报告中报告的污染物排放量可以作为年度生态环境统计、重点污染物排放总量考核、污染源排放清单编制的依据。
生态环境主管部门给排污单位颁发的排污许可证上载明的许可排放量，即为企业污染物排放的总量指标。一个区域内所有排污单位许可排放量之和，就是这一区域固定源的总量控制指标。通过在排污许可证中载明，使企业知晓自身责任，政府明确核查重点，公众掌握监督依据。
《排污许可管理条例》第8条也规定，属于排放重点污染物的新建、改建、扩建项目，以及实施技术改造的项目，排污单位需要提供通过污染物排放量削减替代获得重点污染物排放总量控制指标的说明材料，才能获取颁发排污许可证。
排污许可证载明的许可排放量，即为企业污染物排放的天花板，是企业污染物排放的总量指标。一个区域内所有排污单位的许可排放量之和，就是该区域固定源总量控制指标，总量削减计划即是对许可排放量的削减；排污单位年实际排放量与上一年度的差值，即为年度实际排放变化量。
总体上，排污许可制度是落实企业事业单位等排污单位总量控制要求的重要手段。通过排污许可制的实施，改变从上往下分解总量指标的行政区域总量控制制度，建立由下向上的企事业单位总量控制制度，将总量控制的责任回归到企事业单位，从而落实企业对其排放行为负责，政府对其辖区环境质量负责的法律责任。
排污许可与环境影响评价制度，这两项制度在实践中存在衔接 “两张皮”问题，一是排污许可证未将环评提出的污染源排污特征、排放量、环境管理与监测等信息相应载入，未能充分发挥精细化管控排污行为的作用。
二是环评提出的污染源管理要求得不到落实。一方面，建设项目事中事后监管薄弱，排污许可“重发证、轻监管”。另一方面，环境监察执法依据排放标准，而环评考虑到环境质量和敏感目标的需求，往往提出比达标排放更为严格的污染物排放控制和环境管理要求，无法在事中事后监管、许可证监管中得到落实。
三是两项制度缺乏统一的技术规范。环评源强核算与排污许可实际排放量核算方法不统一，导致污染源数据“数出多门”，且缺乏连贯性，大大削弱了污染源管理效力。
所以，要做好排污许可与环境影响评价制度的衔接，必须做好排污许可与环境保护竣工验收的衔接。排污许可证执行情况，是环境保护“三同时”竣工验收的重要依据。排污许可证执行报告、台账记录以及自行监测执行情况等，是作为开展建设项目环保竣工验收的重要依据。只有做到这一点，才能倒逼排污单位在编制排污许可申请材料时，如实申报，从而推动环境影响评价的要求都能落到实处。
《排污许可管理条例》第17条规定，排污单位应当遵守排污许可证规定，按照生态环境管理要求运行和维护污染防治设施，建立环境管理制度，严格控制污染物排放。并在第18条规定，排污单位应当遵守排污许可证规定，按照生态环境管理要求运行和维护污染防治设施，建立环境管理制度，严格控制污染物排放。
无证排污或不按证排污的，建设单位不得出具项目验收合格的意见。如果没有取得排污许可证就排放污染物，被责令停止排污，仍旧拒不执行的排污单位，根据《环境保护法》的规定，由县级生态环境主管部门或者其他有关部门，将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处10日-15日拘留；情节较轻的，处5日-10日拘留。
根据《大气污染防治法》第99条规定，超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的，由县级以上生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处10万-100万的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。
《水污染防治法》第83条也规定，超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的，由县级以上环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处10万-100万元的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。
当然，排污单位适用的重点污染物总量控制要求发生变化，需要对排污许可证进行变更的，《排污许可管理条例》第16条授权审批部门可以依法对排污许可证相应事项进行变更。
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。维护法律权威和尊严，必须严格执法。如果有了法而不严格执法，法律就成了“纸老虎”和“稻草人”，就会失去应有的效力。
《排污许可管理条例》非常注重排污许可制度的执法监管，基本上有一半的内容都是关于执法监管要求的，明确要求生态环境主管部门要加强对排污许可的事中事后监管，将排污许可执法检查纳入生态环境执法年度计划，根据排污许可管理类别、排污单位信用记录和生态环境管理需要等因素，合理确定检查频次和检查方式。
还要求生态环境主管部门要在全国排污许可证管理信息平台上，记录执法检查时间、内容、结果以及处罚决定，同时将处罚决定纳入国家有关信用信息系统，列入“黑名单”进行管理，并向社会公布。
排污单位对于排污许可证的要求执行情况，《排污许可管理条例》要求生态环境主管部门加强对排污单位的监测与核查。根据行政执法过程中收集的监测数据，以及排污单位的排污许可证、环境管理台账记录、排污许可证执行报告、自行监测数据等相关材料，对排污单位在规定周期内的污染物排放量，以及排污单位污染防治设施运行和维护是否符合排污许可证规定进行核查。
生态环境主管部门依法通过现场监测、排污单位污染物排放自动监测设备、全国排污许可证管理信息平台获得的排污单位污染物排放数据，可以作为判定污染物排放浓度是否超过许可排放浓度的证据。
排污单位自行监测数据与生态环境主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据不一致的，以生态环境主管部门及其所属监测机构收集的监测数据作为行政执法依据。
